随着我国城市化进程表现出的新型城镇化特点，轨道交通在建设审批过程中也出现了新的情况，尤其是市域范围内、中心城区外（或者城市规划区外）的轨道交通审批问题，市域铁路是什么样的轨道交通，其究竟如何审批一直是困扰我们的问题，虽然据编者了解目前至少有四类有关市域轨道交通（铁路）的团体标准或者规范正在编制或者有待发布，但这些都没有解决市域（郊）铁路的实质问题，反而加剧了市域（郊）铁路的争议和困惑！

用千呼万唤始出来形容《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见（发改基础[2017]1173号）》文件的出台一点也不为过，毕竟解决外围县城与中心城区的同城化、通勤需求长久以来一直面临审批程序上的迷惑。该文件总的来说保持了与以前轨道交通政策文件的一致性和连续性，贯彻了“强化规划引领和约束作用 ，加快实现从微观转向宏观、从审批转向监管、从项目安排转向制度供给”的总体思路，下面轨道城市结合实际工作经验和对文件的理解，谈谈最近大家比较关心的问题吧？

文件从一开始就强调了市域（郊）铁路是城市中心城区联接周边城镇组团及其城镇组团之间的通勤化、快速度、大运量的轨道交通系统，提供城市公共交通服务，是城市综合交通体系的重要组成部分。没有将市域（郊）铁路归为任何一种系统或制式，强调了通勤功能和城市公共交通服务功能，自然项目范围也就局限于同城化、一体化的区域。将市域（郊）铁路划归为城市公共交通的一部分，在系统制式选择和运营管理模式等方面预留更多的空间。

其实关于名称编者们认为更应该叫市域轨道交通，之所以没有叫轨道交通，通读全文，小编猜测是统筹铁路与轨道交通的关系，优先充分利用既有铁路资源？从规划思想到基本原则，都在强调目前正处于示范阶段，在发展理念、建设方式、运管模式、合作机制、投融资体制、标准体系、发展政策等方面还需要探索，先行先试、复制推广。总的来说在可推广、可借鉴、可复制的发展模式形成之前还是比较慎重的。

虽然文件没有像城市轨道交通的文件一样明确市域（郊）铁路的建设门槛，但从发展目标可以看出，发展对象主要是京津冀、长江三角洲、珠江三角洲、长江中游、成渝等经济发达地区的超大、特大城市及具备条件的大城市，其余城市群和城镇化地区具备条件的城市启动市域（郊）铁路规划建设工作。

对此，编者们在此推测一下，市域（郊）铁路的前提条件可能还是需要达到建设城市轨道交通的条件吧？“规划和项目实施应严格按照国家有关审批程序办理，不得利用市域（郊）铁路名义变相建设地铁、单轨。国家发展改革委将会同有关部门加强检查和稽察，对违规行为进行严肃处理。”对于想建设轨道交通的三、四线城市来说，可以看看和周边具备建设地铁或轻轨的城市是否具有同城化的条件，想要发展自己单独的网络基本上不太现实了。

规划范围：原则上应为城市所辖市域，可统筹市域周边具有一体化倾向、通勤需求较高的毗邻区域。笔者认为这一条比之前住建部2014年169号文“住房城乡建设部关于加强城市轨道交通线网规划编制的通知”说得更为清楚。直接点明，市域（郊）铁路的规划范围是城市所辖市域，也可以是市域周边具有一体化倾向，通勤需求较高的毗邻区域，比如昆山与上海，燕郊与北京等。

而169号文中的原文“线网规划的规划期限和地域范围，应当与城市总体规划相一致，线网规划一般应在城市总体规划确定的规划建设用地内。”导致了很多地方政府不知道如何报批市域（郊）铁路，总以为出了总规确定的中心城区后，线网就不能获得上级部门审批，实际上这是一个严重的误区（关于这一点老树下一篇文章将会详细解读169号文，这也是目前各地报批建设规划时最为困惑的事情）。这让笔者想起《魔鬼经济学1》中提到的“为什么官员喜欢用语焉不详的句子”。

规划年限：文件没有具体要求，不过根据指导意见，应该与城市总规保持一致，或与城际铁路规划年限保持一致。最不济，也得是理想状态下的城市远景规划年限。这个可要可不要，因为后面有市域铁路覆盖范围一说。

规划目标：“构建核心区至周边主要区域的1小时通勤圈”。看似一句简单的话，隐含的信息很多。不过从交通全过程出行时间分析，通勤时间基本决定了通勤距离，一般指核心区到周边的主要区域不大于50km，这已被东京等大型都市圈基本证明。超出这个距离，幸福感会急剧下降。这让我想起最近的一个热门话题，雄安新区为什么距离北京核心区50km？

总体上还是贯彻了“规划管控、项目下放、放管结合”的思路，规划由国家层面审批、项目由省级政府层面审批。

规划审批： “利用既有铁路发展市域（郊）铁路的规划由省级政府会同铁路总公司统筹研究确定，改扩建项目审批按照现行规定实施；新建市域（郊）铁路的规划应按照项目功能定位、标准制式等纳入相关线网及建设规划，并在规划方案、建设规模、标准制式等方面与国家有关部门做好衔接，按现行规划管理相关规定报批。”

这一条应该是广大业主和从业者最关心的。“利用既有铁路发展市域（郊）铁路的规划由省级政府会同铁路总公司统筹研究确定，改扩建项目审批按照现行规定实施”这条主要针对既有铁路而言，不存在规划审批问题，因此是由省级政府确定即可；下一条很关键“新建市域（郊）铁路的规划应按照项目功能定位、标准制式等纳入相关线网及建设规划，并在规划方案、建设规模、标准制式等方面与国家有关部门做好衔接，按现行规划管理相关规定报批。”这一条小编认为与2016年颁布的《国务院关于发布政府核准的投资项目目录（2016年本）的通知》（国发[2016]72号）是一致的。其中，交通运输部分提到“列入国家批准的相关规划中的项目，中国铁路总公司为主出资的由其自行决定并报国务院投资主管部门备案，其他企业投资的由省级政府核准；地方城际铁路项目由省级政府按照国家批准的相关规划核准，并报国务院投资主管部门备案；其余项目由省级政府核准。”很明确，相关铁路规划都是由国家或国家发改委审批；城市轨道交通更应该是国务院或国家发改委审批。

因此，可以总结为：新建项目放入城际铁路网规划，或列入城市轨道交通线网规划审批。列入城际网规划的，需要报铁总和国家铁路局；小编猜测，今后即使列入城市轨道交通线网的市域（郊）铁路，也需要抄送或通报铁总，以避免重复投资。

项目审批：市域（郊）铁路新建项目由省级政府审批，批复文件抄送国家发展改革委、住房城乡建设部、交通运输部、国家铁路局等相关部门。这一点实际与之前的市郊铁路或铁路支线等的审批模式是保持一致的。

“线路要串联5万人及以上的城镇组团和旅游景点并设站，车站按照功能适应、设施简易、安全便捷的原则尽量设置于城镇中心，增强交通引导和提高客流聚集。设计速度宜为100~160公里/小时，平均站间距原则上不小于3公里。”

全文就这一点笔者建议还是要适当模糊化，因为市域（郊）铁路一般速度较高，进入城镇中心可能导致征地拆迁巨大，且采用地下线的运营模式，由于能耗与速度平方成正比，且考虑环境影响因素，笔者建议经过老城镇区，可以适当考虑外围通过，而在新规划区，可采取统一规划、统一设计的模式采用高架为主的规划方式。

“鼓励运营主体多元化，拓宽机构选择空间，支持铁路企业、城市轨道交通运营企业等具有相关经验的运营主体参与市域（郊）铁路建设和运营。鼓励有条件的城市或项目探索网运分离等模式，通过租用线路和设备提供服务。对线路使用、车站服务、委托运输等社会化服务项目，实现服务内容和收费标准公开透明。”

可见未来的市域（郊）铁路可能由铁路部门运营，也可能是地方轨道交通运营公司运营。还有可能是合格的轨道交通运营单位通过合法渠道对基础设施进行租赁运营，自然也少不了PPP模式的运营。不过笔者更倾向于，无论是哪家单位运营，都应该在城市交通管理部门统筹下运营。

未来（特）大城市在编制城市轨道交通线网时，一定会将市域轨道交通纳入编制范围。考虑到本文件中不断出现的“既有铁路”，以及“充分利用既有资源”等文字，未来规划编制时，必然有一章，专门分析既有及规划铁路资源用于城市通勤交通的可行性研究，甚至是专题研究。铁路设计院的小伙伴们，你们有福了，大家懂的。

不过地方政府也别盲目相信，从北京，深圳等地走过的路子看，就目前的管理体制和资源分配，还是要坚持走自己的路，“手有余粮心中不慌”。一定要掌握规划的主导权！

未来铁路运营企业和地方政府在市域（郊）铁路上必然会有较大的博弈，我们拭目以待。

“鼓励多种制式，支持技术创新，推进新型装备研发及产业化。”

这段话给市域（郊）铁路的制式选择上留下了无限的空间，从示范项目上看，既有利用既有铁路开行公交化服务的，也有新建线路采用其他制式的，但还是利用既有铁路开行公交化服务占比较大，未来随着市域（郊）铁路的发展也许局面会不一样哦。

总的来说，适应我国城市化的新形式，《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见》（发改基础[2017]1173号）文件的出台为我们提供了更多的机会和选择，但还是要“量力而行、有序发展”，不能盲目的大干快上哦。